Etnisch profileren

Etnisch profileren is onplezierig maar nodig, zeggen de voorstanders: etnische minderheden zijn nu eenmaal oververtegenwoordigd in criminaliteitscijfers, en uit onderzoek blijkt dat de criminaliteit dankzij deze aanpak daalt. Daar valt het een en ander op af te dingen — en het zou niet voor het eerst zijn dat wetenschap wordt gebruikt om maatschappelijke verhoudingen te rechtvaardigen.

door Mickey Steijaert – Skepter 30.2 (2017)

IN 2011 en nogmaals in 2013 nagelde Amnesty International de Nederlandse politie aan de schandpaal, omdat die zich schuldig zou maken aan profilering op basis van etniciteit. De discussie is sindsdien niet meer geluwd. Bekende Nederlanders als rapper Typhoon en Feyenoordkeeper Kenneth Vermeer deelden hun ervaringen met profileren op de sociale media, aan de andere kant meende columnist Max Pam in de Volkskrant dat we terughoudend moeten zijn met kritiek op de politie omdat agenten terecht hun intuïtie volgen dat etnische minderheden relatief vaker crimineel zijn. Het Ministerie van Justitie heeft intussen meermalen laten weten dat het etnisch profileren stellig afkeurt.

Buiten kijf staat wel dat de Nederlandse politie etnisch profileert. In het rapport Boeven vangen van socioloog Wouter Landman, dat vorig jaar verscheen, duiken tal van opmerkelijke staandehoudingen van etnische minderheden op. Landman liep mee met vier politieteams in verschillende regio’s. Van de 32 door hem geobserveerde controles van etnische minderheden was in 12 gevallen geen objectieve rechtvaardiging voorhanden. Het ging hier bijvoorbeeld om ‘burgers die laat in de avond of ’s nachts op straat waren’, mensen die ‘ineens weglopen’ of die ‘raar lopen’.

Uit het rapport van Landman blijkt ook dat politieagenten op straat meestal weinig problemen met dergelijk profileren hebben. Etnische minderheden domineren de criminaliteitscijfers, dus is het logisch om hen vaker staande te houden, zo is hun overtuiging.

Legitiem

Kan etnisch profileren legitiem zijn? Voor een eerste antwoord op die vraag zou je kunnen denken aan de evenredigheid van staandehoudingen en feitelijke criminaliteit tussen bevolkingsgroepen. Laten we ons de wereld voor het gemak even simpel voorstellen: je hebt een land met honderd mensen. Tien van hen vormen de minderheid, de andere negentig zijn de etnische meerderheid. We gaan voor het voorbeeld ervan uit dat de etnische minderheid fors vaker crimineel is: vijf criminelen (50 procent) uit de minderheid tegen vijftien (17 procent) uit de meerderheid. Van de twintig criminelen komt een kwart uit de etnische minderheid.
In dit geval zou het evenredig zijn als eveneens een kwart van de staandegehouden personen tot die minderheid behoort. Als het percentage hoger of lager zou zijn, loop je het risico om burgers uit een van beide groepen vaker ten onrechte staande te houden.

Nu de echte situatie. Volgens het CBS waren in 2015 van de 167.000 Nederlandse verdachten in strafzaken 53.000 van niet-westerse origine, ongeveer 32 procent. Dus: als een derde van de staandegehouden personen tot een etnische minderheid behoort, is het evenredig. De informatie over staandegehouden personen in Nederland is helaas summier: de politie registreert staandehoudingen niet.

Boeven vangen biedt enig houvast, al is het aantal observaties in het rapport laag. Bij 32 van de 57 door Landman geobserveerde controles waren etnische minderheden betrokken — meer dan de helft, en veel meer dan het aandeel etnische minderheden bij verdachten.

Door de bocht

Is etnisch profileren daarmee bewezen? Nee, en niet alleen vanwege het geringe aantal geobserveerde gevallen. Om veel redenen blijkt zo’n evenredigheidsbenadering toch te kort door de bocht.
Het is ten eerste onduidelijk in hoeverre de cijfers over verdachten in Nederland de werkelijke criminaliteit weerspiegelen. Niet iedere crimineel, immers, wordt in de kraag gevat. Het is niet ondenkbaar dat blanke criminelen zich vaker schuldig maken aan witteboordencriminaliteit en daarop minder vaak worden gepakt — zulke criminaliteit speelt zich niet altijd zichtbaar op straat af.

Daarnaast is er sprake van wederzijdse beïnvloeding. Als de politie relatief vaak etnische minderheden staande houdt, dan zullen zij ook vaker ‘gepakt’ worden: de etnische meerderheid ontspringt vaker de dans, wat de criminaliteitscijfers in hun voordeel vertekent.
Profilering duwt dus de criminaliteitscijfers van etnische minderheden kunstmatig omhoog. Bovendien is het wat oneerlijk jegens politieagenten. Zij doen hun werk ook in wijken waar de verhoudingen niet het landelijk gemiddelde weerspiegelen. In de Amsterdamse Bijlmermeer hoort meer dan tachtig procent van de bewoners tot een etnische minderheid. Moet de politie ook hier een kwart van de staande houdingen op etnische minderheden uitvoeren?

Toezicht

Amerikaanse wetenschappers kiezen dan ook voor een andere benadering. Zij onderzoeken etnisch profileren veelal in termen van policing efficiency, de doelmatigheid van het politiewerk. Zij beschouwen etnisch profileren aan de hand van de opbrengst. Zorgt een relatieve verhoging van de staande houding van etnische minderheden voor een evenredige verhoging in hits, in staandehoudingen waarbij werkelijk een crimineel feit wordt blootgelegd? Dan is etnisch profileren — in ieder geval wat dat betreft —gelegitimeerd.

Of etnisch profileren in Nederland zorgt voor meer hits, is nooit onderzocht. Dat komt deels omdat het onderzoeken van etnisch profileren op effectiviteit kan worden geïnterpreteerd als een legitimering ervan, terwijl de Nederlandse politie het juist afwijst. Waar wél cijfers over bestaan, is de effectiviteit van ‘proactief’ politiebeleid. Deze term beschrijft een verandering in de werkwijze van de politie. Terwijl agenten zich tot enkele decennia terug beperkten tot het
opsporen van verdachten nadat een crimineel feit is gepleegd, verschoof de aandacht in de jaren tachtig en negentig naar anticiperen en voorkomen van criminaliteit. De politie krijgt tijd en gelegenheid om naar eigen inzicht mogelijk verdachte burgers staande te houden en om identificatie te vragen voordat ze een misdrijf zouden kunnen plegen. En, zoals agenten zelf ook aangeven: etniciteit is een van de factoren die wordt gebruikt om te schatten of iemand crimineel zou kunnen zijn of niet.

In Boeven vangen gaat Landman na in hoeverre het proactieve politiewerk hits oplevert. De agenten in zijn rapport vermoeden dat ze het aardig in de gaten hebben. Zo laat een agent in het rapport optekenen: ‘We zitten acht op de tien keer goed.’ Daarmee overschat ten ze hun intuïtie aanzienlijk: van de 57 staandehoudingen die Landman observeerde, resulteerden er slechts 5 in een aanhouding. Het is, nogmaals, een erg kleine steekproef, maar deze verhouding komt ook in internationaal onderzoek naar voren. Bij studies van verschillende groottes in onder meer de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk naar proactief politiewerk komt steevast een effectiviteit naar voren van tussen de 9 en 11 procent — waarvan vervolgens ongeveer de helft leidt tot een veroordeling.

Welke conclusies kun je hieruit trekken? Ten eerste: proactief politiewerk heeft zin. Het leidt tot hits, aanhoudingen die zonder de staandehouding niet tot stand waren ui gekomen. Maar voor iedere hit zijn negen mensen ten onrechte staandegehouden. Politieagenten zitten er, of het nu om etnische minderheden gaat of niet, meestal naast. De vraag is of het vangen van één boef het controleren van negen onschuldigen rechtvaardigt.

Misdaadbevorderend

Tot zover het rekenkundige verhaal. Die focus op evenredigheid en efficiëntie gaat namelijk aan een belangrijk punt voorbij. Het is immers niet gezegd dat een stijging in hits leidt tot verlaging van de criminaliteitcijfers in het geheel, wat wel het doel hoort te zijn van de politie. De Amerikaanse criminoloog Bernard Harcourt hanteert in een publicatie uit 2004 het begrip elasticiteit, het verschijnsel dat burgers reageren op het gedrag van ordebewakers. Zo zouden niet-geprofileerden (veelal blanken) kunnen reageren met een toename in criminaliteit wanneer ze merken dat het vooral etnische minderheden zijn die door de politie worden gecontroleerd.
Tegelijkertijd is het allerminst zeker dat criminaliteit bij de geprofileerden (veelal etnische minderheden) afneemt. Zijn de criminelen wel echt gevoelig voor controles? Laten zij zich weerhouden?

Het beschikbare empirische bewijs wijst er in ieder geval op dat burgers zelf niet minder crimineel worden na een staandehouding. Vorig jaar publiceerden twee criminologen van de University of Missouri–St. Louis een onderzoek naar het langetermijneffect van contact met de politie onder kinderen tussen de negen en vijftien jaar oud. Het bleek dat kinderen die in de zes maanden voor het onderzoek waren staandegehouden door de politie (zónder dat een arrestatie volgde) in diezelfde periode beduidend meer strafbare feiten hadden gepleegd. Door de kinderen met behulp van een hele rits aan controlevariabelen te matchen op hun neiging voor strafbaar gedrag, lieten de onderzoekers zien dat deze strafbare feiten hoogstwaarschijnlijk een reactie waren op de staandehouding: het contact met de politie zou een label op de kinderen plakken waar ze lastig vanaf kwamen, aldus de onderzoekers. De kinderen voelden zich na een eerste staandehouding minder schuldig over crimineel gedrag, en voelden zich meer verbonden met criminele leeftijdsgenoten. Daardoor gingen ze uiteindelijk ook sneller over de schreef.
Een belangrijke indicatie, menen de onderzoekers, dat staandehoudingen niet een criminaliteitsverlagend maar juist een criminaliteitsverhogend effect hebben. Oftewel: onder die negen personen die je met etnisch profileren ten onrechte staande houdt, vergroot je vervolgens de kans dat ze in crimineel gedrag vervallen.

Stop-question-frisk

In de Verenigde Staten wordt al veel langer onderzoek gedaan naar proactief politiewerk. Onder burgemeester Rudy Giuliani voerde de stad New York in de jaren negentig een proactief politiebeleid in om de torenhoge criminaliteitscijfers een halt toe te roepen: ‘stop-question-frisk’ — SQF. Dat de criminaliteit in de stad de laatste decennia flink is teruggelopen, is volgens velen bewijs dat proactief politiewerk wel degelijk werkt.

Maar onderzoekers zijn er vooralsnog niet in geslaagd hard bewijs voor deze claim te leveren. In een ongepubliceerd rapport uit 2008 op basis van interventiegegevens in New York concludeerden de economen Dennis Smith en Robert Purtell weliswaar dat SQF leidde tot een significante daling van de criminaliteitscijfers, maar het eerste in een wetenschappelijk tijdschrift gepubliceerde artikel over het onderwerp, van Richard Rosenfeld en Robert Fornango, maakte daar flink gehakt van.
Volgens Rosenfeld en Fornango waren Smith en Purtell in hun analyse vergeten dat er een sterke wederzijdse afhankelijkheid bestaat tussen politie-interventies en criminaliteitscijfers. Immers, in wijken waar veel criminaliteit voorkomt wordt de politie-inzet verhoogd, wat leidt tot meer interventies. Bovendien hadden Smith en Purtell nagelaten om te corrigeren voor de invloed van factoren als de economie en de heterogeniteit van wijken. Dit alles in de overwegingen betrekkend, vonden Rosenfeld en Fornango geen enkel effect van SQF op criminaliteitscijfers.

Een derde onderzoek, van de George Mason University uit 2015, nuanceerde deze conclusie weer enigszins de andere kant op. Door beter rekening te houden met de locatie van interventies en criminaliteit, lieten de onderzoekers zien dat er een klein maar significant verband is tussen lokaal SQF-beleid en dalende criminaliteit. Hoe serieus we dit effect in de praktijk moeten nemen blijft echter de vraag. De onderzoekers berekenden dat 700000 geregistreerde staandehoudingen leidden tot 2 procent afname in criminaliteitscijfers.

En die afgenomen criminaliteitscijfers in New York dan? Er blijkt weinig grond te zijn om deze afname toe te schrijven aan stop-question-frisk. In de jaren negentig liepen overal in de Verenigde Staten de misdaadcijfers al terug, en in New York nog íets harder. Dit is echter geen reden om hiervoor meteen het SQF-beleid te prijzen.
Er zijn tal van factoren die kunnen bijdragen aan de afname van criminaliteit — economische voorspoed, of, in het geval van New York, een algemene opleving van de stad als populaire vestigingsplek voor hoogopgeleide jongeren.

Palrad

Er is, kortom, op dit moment nauwelijks empirisch bewijs dat criminaliteit afneemt door etnisch te profileren.
Het meeste onderzoek komt weliswaar uit Amerika, en generaliseren is in sociaalwetenschappelijk onderzoek altijd lastig, maar als er werkelijk veel winst te boeken was, zou die winst daar en elders allang zijn opgevallen.

Daar staat tegenover dat de negatieve gevolgen van etnisch profileren wél uitvoerig zijn gedocumenteerd. Harcourt spreekt bijvoorbeeld van het ratchet effect, het palradeffect, naar zo’n tandwiel met een mechanisme dat ervoor zorgt dat het maar één kant op kan draaien. Profilering van bepaalde groepen in de samenleving kan zware maatschappelijke kosten met zich meebrengen.

Als één zaak onder etnisch profileren lijdt, dan is het wel het algemene vertrouwen in oom agent. In enquêtes blijkt de waardering van de politie keer op keer bovengemiddeld laag bij etnische minderheden. In een Amerikaans onderzoek uit 2007 toonde Rod Brunson aan hoe dit kwam: een opeenstapeling van negatieve ervaringen met de politie. De Afro-Amerikanen die Brunson interviewde, hadden allemaal óf zelf negatiev ervaringen met de politie óf kenden wel een vriend of familielid die ten onrechte was staandegehouden. Vaak werden de geïnterviewde Amerikanen bij deze staandehoudingen onbeleefd of agressief benaderd, terwijl er geen enkele directe aanleiding was voor de interventie. De maatschappelijke kosten van een lager vertrouwen in de politie, betoogt Harcourt, moet je meewegen wanneer een besluit wordt genomen over etnisch profileren.

Belangrijk om op te merken is dat het probleem zich niet beperkt tot etnisch profileren alleen. Politieagenten profileren immers niet alleen op etniciteit. Je wordt ook relatief sneller staande gehouden als je jong bent, man, of bepaalde kleding draagt. Om het maar even gechargeerd te zeggen: een vijftigjarige vrouw in mantelpak zal niet zo snel worden staandegehouden als een achttienjarige jongen met capuchon. Ziedaar het probleem van profileren. Voor de wet is iedereen gelijk, maar in de realiteit van agenten op straat worden vooroordelen en stereotypen toegepast om te interveniëren in het dagelijks leven van mensen. Het zijn nu vooral etnische minderheden die hiervan de dupe zijn, maar in principe zullen er altijd bevolkingsgroepen zijn die eruit wordt gepikt.

Maar ook deze andere vormen van profilering schaden de reputatie van de politie. In een studie uit 2010 interviewde de Amerikaanse onderzoeker Jacinta Gau samen met Brunson vijfenveertig jonge mannen van verschillende etniciteit over hun ervaringen met stop-question-frisk. De uitkomsten lijken op Brunsons eerdere studie naar opvattingen over de politie bij etnische minderheden. De geïnterviewden, blank en zwart, voelden zich vaak onrechtvaardig behandeld — temeer omdat de politie soms (verbale) agressie jegens onschuldige burgers niet schuwde. Zij geloofden dat hun lage sociaaleconomische status hen tot verdachte maakte.
Gau en Brunson schrijven dat de ervaringen van de mannen niet overeenkwam met hun idee van procedural justice, een rechtvaardige procedure: deze mannen hadden immers niets op hun kerfstok. Zulke ervaringen ondermijnen de legitimiteit van de politie.

Opties

Profileren op etniciteit is bij wet verboden. Nederlanders zijn volgens artikel 1 van de Grondwet gelijk. Het is dan ongewenst en ongerechtvaardigd als een groep op basis van uiterlijke kenmerken onevenredig vaak wordt staandegehouden en gecontroleerd.

Het probleem is dat etnisch profileren ingebakken lijkt in het proactieve optreden van de politie. Sommige Amerikaanse wetenschappers pleiten ervoor om proactief politiebeleid gezien de negatieve consequenties maar helemaal af te schaffen. Zo’n maatregel gaat wel erg ver, maar is gezien de magere opbrengst van proactief beleid begrijpelijk.

In een blog gepubliceerd bij het verschijnen van zijn rapport Boeven vangen, zoekt hoofdonderzoeker Wouter Landman naar een oplossing. Hij schrijft dat door de nadruk van de Nederlandse politie op proactief handelen de beslissingsbevoegdheid steeds meer bij politieagenten op straat ligt.
‘Een deel van de agenten heeft weinig aanleiding nodig om tot een controle over te gaan,’ legt Landman nader over de telefoon uit. ‘Het ontbreekt ze aan een goed verhaal. Dan loop je dus ook het risico om vaak mis te zitten. Veel agenten onderschatten ook de impact van frequente staandehoudingen van burgers met een migrantenachtergrond, terwijl uit onderzoek en de maatschappelijke discussie blijkt dat die impact groot is.’

Landman pleit voor het verbeteren van de proactieve controles door meer nadruk te leggen op de afwegingen die politieagenten maken. ‘Dit kan onder andere via de politieopleiding en door als professionals tijdens het werk het gesprek over het ‘hoe’ van proactieve controles te voeren.’

Een andere optie is om proactief politiewerk gerichter in te zetten, bijvoorbeeld in probleemwijken. De hierboven beschreven studie van de George Mason University laat zien dat een lokale aanpak criminaliteitscijfers wel enigszins terug kan dringen.

Bovendien is het voor de politie in dit geval makkelijker om een interventie aan de burger uit te leggen: er zijn problemen in de wijk, daarom is de politieaanpak geïntensiveerd. Etnisch profileren is daarmee niet opgelost, maar wellicht te legitimeren als criminaliteitscijfers door het proactieve politiebeleid dalen.

Hoe dan ook is het problematisch als politieagenten het gebruik van etnisch profileren goedpraten. Het mag dan zo zijn dat hun intuïtie zegt dat etnische minderheden vaker crimineel zijn en daarom vaker moeten worden gecontroleerd, deze intuïtie heeft het niet per se bij het juiste eind.

Er is geen wetenschappelijke grond voor de bewering dat profileren de criminaliteitscijfers omlaag helpt, wel voor het tegendeel. Profileren verscherpt de tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen, en ondermijnt het vertrouwen in het justitieel apparaat.

Literatuur

Brunson RK. ‘Police don’t like black people’: African-American young men’s accumulated police experiences. Criminology & Public Policy, 2007;6(1):71–101.

Gau JM, Brunson RK. Procedural justice and order maintenance policing: a study of inner-city young men’s perceptions of police legitimacy. Justice Quarterly 2010;27(2):255–279.

Harcourt BE. Rethinking racial profiling: a critique of the economics, civil liberties, and constitutional literature, and of criminal profiling more generally. The University of Chicago Law Review 2004;71(4):1275–1381.

Landman W, Kleijer-Kool L. Boeven vangen. Een onderzoek naar proactief politieoptreden. www.twynstragudde.nl/sites/default/files/content/blog/boeven_vangen.pdf.

Van der Leun JP, van der Woude MAH, Vijverberg RD, Vrijhoef RPM, Leupen AJ. Etnisch profileren in Den Haag? Een verkennend onderzoek naar beslissingen en opvattingen op straat. Leiden: Universiteit Leiden; 2014.

Rosenfeld R, Fornango R. The impact of police stops on precinct robbery and burglary rates in New York City, 2003–2010. Justice Quarterly 2014:31(1):96–122.

Weisburd D, Wooditch A, Weisburd S,Yang SM. Do stop, question, and frisk practices deter crime? Criminology & Public Policy 2016:15(1):31–56.

Wiley SA, Esbensen FA. The effect of police contact: does official intervention result in deviance amplification? Crime & Delinquency 2016;62(3),283–307

Uit:  Skepter 30.2 (2017)